شورای نگهبان چگونه قانون اساسی را تفسیر می کند؟

به گزارش گلستان 24، قانون اساسی مهم‌ترین قانون هر کشور است که در آن، کلیات مربوط به ساختار هر کشور، نحوه توزیع قدرت، ایدئولوژی، دین، زبان و ... مطرح می‌شود. قانون اساسی کشور ما نیز در سال 1358 و توسط مجلس خبرگان قانون اساسی تصویب و به تأیید مردم رسید. نکته مهمی که وجود دارد این است که قوانین اساسی محصول زمان های خویشاند و این امر حقیقت دارد که زمانها تغییر می‏ کنند. بر این اساس، در بحث قانون اساسی با یک قضیه منطقی رو به ‏رو هستیم:

1- قانون زاییده شکل زندگی بشر است؛

2- شکل زندگی بشر دائماً در حال تغییر است؛

3- قوانین نیز دائماً در حال تغییر هستند.

به تجربه ثابت شده است که نزد جوامع هیچ قانونگذار بشری نمی‏ تواند تمام روابط پیچیده و گوناگون اجتماعی را پیش‏بینی کند و برای همۀ آنها حکم روشن و قاطعی بیاورد. قانون اساسی به عنوان برترین و والاترین هنجار حقوقی یک کشور قالبی حقوقی است که پویایی ها را در خود گرد می‏آورد و منعکس می‏ کند، ولی از همان هنگام که به شکل مکتوب درمی‏آید «ایستایی» ویژگی بنیادین آن می‏ شود. به همین دلیل، بایستی همیشه آماده تغییر قانون اساسی و تطبیق آن با شرایط اجتماعی بود، ولی آیا می‌شود که هر روز در قانون اساسی تغییر ایجاد کرد و در آن بازنگری کرد؟ جواب این سؤال منفی است و در توضیح کامل‌تر قضیه باید گفت که در بسیاری از موارد قانون اساسی موجود، می‌تواند جوابگو باشد و تنها کافی است که مقصود قانون‌گذار مشخص شود و برای این کار در بیشتر قوانین اساسی، نهادی برای تفسیر قانون اساسی مشخص می‌شود. در قانون اساسی ما نیز طبق اصل 98 وظیفه تفسیر بر عهده شورای نگهبان است. این اصل می‌افزاید: «تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می شود.» در ادامه درباره این اصل بیشتر صحبت خواهیم کرد.

تفسیر قانون اساسی چیست و چه کاربردی دارد؟

تفسیر قانون عملی است که براساس آن ابهام یا تناقض موجود در یک قاعده حقوقی (عادی یا اساسی) مرتفع می‏ شود. اساس تفسیر بر استخراج قصد و اراده قانونگذار استوار است و از این ‏رو، در ابتدا به‏ نظر می‏ رسد که تفسیر رسالت و حتی کارکردی فراتر از تشریح یک قاعده مبهم یا توضیح مقصود مقنن‏ از یک قاعده یا مفهوم حقوقی مندرج در آن نداشته و نمی‏تواند وسیله‏ ای برای تغییرِ مفاد آن قاعده‏، یعنی بازنگری، باشد. تفسیر بیش از آنکه در جستجوی تغییرآفرینی و خلق نهادی جدید باشد باید در صدد احراز و شناسایی مقصود نظر قانونگذار باشد. از این منظر، تفسیر اولاً نه ایجادکننده، بلکه اعلام‏ کننده است‏ و ثانیاً تابع قواعد موجود بوده و در پی نظم‏شکنی نیست. بنابراین،‏ راهی در بازنگری ندارد.

با این حال، به نظر می ‏رسد که کارکرد تفسیر ممکن است به بازنگری و تغییر در قانون اساسی‏ منتهی شود. هر چند تفسیر حتی اگر به استنتاج ‏هایی متفاوت از ظاهر قانون اساسی بیانجامد، مفهوم واقعی و خاص تغییر و بازنگری را ندارد، اما این به معنای سلب امکان تغییر از طریق تفسیر نیست.

یکی از ویژگی‏ های برجسته تفسیر به عنوان ابزاری برای تغییر و بازنگری این است که‏ دگرگونی‏ های حاصله از طریق فرایند تفسیر، در نتایج و دامنه برد قانون اساسی است و نه در نص آن. به عبارت دیگر، نص بدون تغییر باقی می‏ماند، ولی مدلول و مفهوم آن در اثر تفسیر روشن می‏گردد، بی‏ آنکه حجم افزوده‏ شده به ماده هر اصل در صورت آن نیز منعکس شود. در نتیجه:

• تفسیر نمی‏تواند یک اصل قانون اساسی را حذف نماید؛
• تفسیر نمی‏تواند به خلق اصلی جدید در متن مکتوب قانون اساسی منتهی شود؛
• تفسیر می‏تواند نتایج تفسیرهای قبلی را نیز تغییر دهد و حتی حذف کند.
• نمونه‌های مهم از تفسیر‌های شورای نگهبان کدام است؟
• تفسیر اصل 113 و اختلاف بر سر وظایف و اختیارات رییس جمهور

اصل 113 قانون اساسی بیان میدارد: «پس از مقام رهبری رییس جمهور عالی ترین مقام رسمی کشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که مستقیماً به رهبری مربوط می‌شود، بر عهده دارد.»

یکی از اولین چالش ها درباره این اصل در سال 1360 و در پی درخواست رییس جمهور وقت، آیت الله خامنه ای، درباره تفسیر این اصل از شورای نگهبان به وجود آمد. در این سال رییس جمهور طی نام های به شورای نگهبان نوشت: «رئیس‌ جمهور طبق‌ قانون‌ اساسی‌ مکلف‌ به‌ اجرای‌ قانون‌ اساسی‌ و شرع‌ مقدس‌ و ... است‌. به‌ نظر می‌رسد که‌ انجام‌ این‌ مسئولیت‌ بدون‌ نظارت‌ دقیق‌ بر ارگانهای‌ اجرایی‌ (اعم‌ از قوه‌ قضائیه‌ و مجریه‌) امکان‌پذیر نیست‌. بدین‌ جهت‌، دفتر ریاست‌ جمهوری‌ در صدد است‌ به‌ تشکیل‌ یک‌ واحد بازرسی‌ ویژه‌ اقدام‌ نماید. خواهشمند است‌ نظر آن‌ شورا را در مورد این‌ اقدام‌ از جهت‌ انطباق با قانون‌ اساسی‌ بیان‌ نمایید.»

دبیر وقت شورای نگهبان، آیت الله صافی، نیز در پاسخ رییس جمهور پس از توضیحاتی درباره وظایف و اختیارات رییس جمهور نوشت: «تشکیل واحد بازرسی در ریاست جمهوری با قانون اساسی مغایرت دارد.»

این قضیه مسکوت ماند تا اینکه در آذرماه 1376 سیدمحمد خاتمی تصمیم به راه اندازی هیئت نظارت بر اجرای قانون اساسی گرفت. او در تاریخ 76/9/8 طی حکمی آقایان گودرز افتخار جهرمی، محمداسماعیل شوشتری، سیدعبدالواحد موسوی لاری، حسین مهرپور و محمدحسین هاشمی را به عضویت این شورا درآورد. آقای حسین مهرپور در کتاب وظیفه دشوار نظارت بر اجرای قانون اساسی متداول ترین کار هیئت را بررسی ارجاعات رییس جمهور در ارتباط با قانون اساسی و عدم اجرا یا نقض آن، اظهار نظر حقوقی به معظم له و احیاناً تهیه نامه هایی که رییس جمهور در این رابطه مایل بود به مقامات بنویسد و تذکرات و اخطارهای قانون اساسی میداند.

این هیئت پس از تشکیل و در تاریخ 76/12/12 به حضور مقام معظم رهبری رسیدند و ایشان ضمن تأکید بر ضرورت و اهمیت فراوان این کار، قانونمند شدن این امر را زمینه ساز استمرار این مسئله بسیار مهم دانستند. ایشان با اشاره به نظر بسیار مثبتشان در مورد تشکیل این هیئت تصریح کردند که با توجه به وظایف مصوب ریاست جمهوری در قانون اساسی انجام این مسئولیت خطیر از هیچ شخصیتی جز مقام ریاست جمهوری برنمیآید. مقام معظم رهبری برای ماندگار شدن این کار اساسی بر لزوم قانونمند شدن این کار تأکید کردند و فرمودند: به موازات اجرای وظایف این هیئت باید به گونه ای عمل شود که هیچ شبهه ای در مورد دخالت قوا در یکدیگر به وجود نیاید.

این هیئت طی هشت سال ریاست جمهوری آقای خاتمی به فعالیت خود ادامه داد و در نهایت فعالیت های خود را در قالب دو کتاب به نامه ای وظیفه دشوار نظارت بر اجرای قانون اساسی  و رییس جمهور و مسئولیت اجرای قانون اساسیبه چاپ رساندند.

پس از به قدرت رسیدن آقای احمدی نژاد در سال 84 هیئت نظارت بر اجرای قانون اساسی به دستور او تعطیل شد، اما در اسفند ماه 1390 این هیئت به دستور رییس جمهور دوباره و با استناد به اصل 113 قانون اساسی تشکیل شد. در بند اول وظایف اعضای جدید هیئت نظارت بر اجرای قانون اساسی آمده است که «نظارت بر حسن اجرای اصول قانون اساسی و گزارش موارد عدم اجرای آن به رییس جمهور» بر عهده این هیئت است. از این عبارت برمیآید که آقای احمدی نژاد اجرای اصول قانون اساسی از سوی رییس جمهور را اصل میداند و از اعضای هیئت میخواهد در صورت عدم اجرای اصول قانون اساسی به وی گزارش دهند. ظاهراً این حکم رییس جمهور به صورت عام است و شامل تمامی اصول قانون اساسی میشود.

البته رییس جمهور در جای دیگری درباره تشکیل مجدد هیئت نظارت بر اجرای قانون اساسی گفته بود: «زمانی برداشت بنده این بود که نیازی به ‌وجود این هیئت نیست، اما امروز به این نتیجه رسیده‌ام که وجود چنین هیئتی بسیار مورد نیاز و لازم است. طبق قانون اساسی، رییس‌جمهور باید بر تمام دستگاه‌ها نظارت داشته باشد و اینکه عده‌ای عنوان می‌کنند که رییس‌جمهور فقط در قوه مجریه ناظر بر حسن اجرای قانون اساسی است تفسیر غلطی است.»

از آنجا که در اینجا یک نوع تفسیر از اصل 113 قانون اساسی به عمل آمده شورای نگهبان که وظیفه تفسیر قانون اساسی را طبق اصل 98 قانون اساسی بر عهده دارد وارد عمل شد و نظریه تفسیری خود را اینگونه ارائه کرد:

«عطف به نامه شماره 46909/31/91 مورخ 1391/3/17 ، مبنی بر اظهار نظر تفسیری در خصوص اصل یکصد و سیزدهم (113) قانون اساسی، موضوع در جلسه مورخ 31/3/1391 شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر شورا به شرح زیر اعلام می‌گردد:

1ـ مستفاد از اصول متعدد قانون اساسی آن است که مقصود از مسئولیت اجرا در اصل 113 قانون اساسی امری غیر از نظارت بر اجرای قانون اساسی است.

2ـ مسئولیت رئیس‌جمهور در اصل 113 شامل مواردی نمی‌شود که قانون اساسی تشخیص، برداشت، نوع و کیفیت اعمال اختیارات و وظایفی را به عهده مجلس خبرگان رهبری، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس شورای اسلامی، قوه قضاییه و هر مقام و دستگاه دیگری که قانون اساسی به آنها اختیار یا وظیفه‌ای محول نموده است.

3ـ در مواردی که به موجب قانون اساسی رئیس‌جمهور حق نظارت و مسئولیت اجرا ندارد، حق ایجاد هیچ‌گونه تشکیلاتی را هم ندارد.

دبیر شورای نگهبان ـ احمد جنتی»

علی رغم تفسیر صریح شورای نگهبان رییس جمهور نظر این شورا را نپذیرفت و هیئت نظارت بر اجرای قانون اساسی به کار خود ادامه داد. حتی رییس جمهور در همایشی که در آذر ماه 1391 درباره نقش قوه مجریه در قانون اساسی تشکیل شده بود در پی پاسخ به شورای نگهبان برآمد و تفسیر این شورا را مبنی بر اینکه تشکیل هیئت نظارت بر اجرای قانون اساسی دخالت در قوای دیگر است را بی معنا خواند.

اختلاف قوه مجریه و قوه مقننه بر سر اصول 85 و 138 قانون اساسی

در اصل 85 آمده است که مجلس می‌تواند اجازه تصویب دائمی اساسنامه، سازمان‌ها، شرکت‌ها و مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل 72 قانون اساسی به دولت بدهد به شرطی که مصوبات دولت با اصول و احکام مذهب رسمی و یا قانون اساسی مغایرت نداشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل 96 با شورای نگهبان است. همچنین در اصل 85 تأکید شده است مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آنها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ به اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی برسد. همچنین در اصل 138 قانون اساسی تصریح شده است که تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون‌های مذکور در این اصل ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس‌ مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیئت وزیران بفرستد.

مبتنی بر اصول 85 و 138 قانون اساسی آیین نامه های مختلفی در مجلس تهیه شده است که آخرین آنها مربوط به سال 1391 است. در تبصره 3 ماده 8 و ماده 9 و10 این آییننامه آمده است:

«تبصره 3ـ (ماده 8) چنانچه دولت ظرف مدت مقرر، اقدام به اصلاح مصوبه یا ارسال پاسخ ننماید، نظر هیئت [هیئت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین] در این مرحله قطعی محسوب شده و جهت طی مراحل قانونی به اطلاع رییس مجلس خواهد رسید.

ماده 9ـ نظر رییس مجلس در خصوص مغایرت مصوبات به رییس جمهور، هیئت وزیران، دستگاهها و مراجع ذیربط اعلام و جهت انتشار به روزنامه رسمی ارسال میگردد.

ماده 10ـ اجرای تمام یا قسمتی از مصوبات دولت یا سایر مراجع تصویب که از سوی رییس مجلس، مغایر قانون اعلام میشود، پس از اتمام یک هفته مهلت مقرر غیرقانونی است و متخلف برابر قوانین مربوط، تحت پیگرد قرار میگیرد.»

نظر تفسیری شورای نگهبان نیز آیین نامه های مجلس را تأیید میکند. دبیر این شورا در تفسیر اصل 138 میگوید: «هیئت وزیران پس از اعلام نظر رئیس مجلس شورای اسلامی مکلف به تجدیدنظر و اصلاح مصوبه خویش است؛ در غیر این صورت پس از گذشت مهلت مقرر قانونی، مصوبه مورد ایراد ملغی‌الاثر خواهد شد.»

با وجود این موارد قانونی، رییس دولت دهم تا آخرین روزهای کاری دولت خود بر غیرقانونی بودن ابطال مصوبات توسط رییس مجلس اعتراض داشت و در سخنرانیهای متعددی این امر را بیان کرد.

احمدی نژاد حتی در یک مورد با ارسال بخشنامه‌ای به دستگاه‌های اجرایی اعلام کرد: «مکاتبات مجلس شورای اسلامی با دستگاه‌های اجرایی در خصوص لغو برخی مصوبات مربوط به دولت و مراجع و مقامات دولتی را خلاف نص صریح قانون اساسی و فاقد وجاهت حقوقی است هیچ یک از اصول قانون اساسی چنین اختیاری را صراحتاً و یا تلویحاً به رییس محترم مجلس و حتی مجلس شورای اسلامی اعطا نکرده است.» این بخشنامه با واکنش منفی نمایندگان روبرو شد و بسیاری از نمایندگان به رییس جمهور درباره رعایت قانون تذکر دادند و تنها مرجع تفسیر قانون را شورای نگهبان دانستند.

بیشترین تفسیر، متعلق به کدام اصل قانون اساسی است؟

اصل 141 قانون اساسی درباره دوشغله‌ها در جمهوری اسلامی است و در برخی موارد دوشغله بودن را خلاف قانون دانسته است. در این اصل آمده است: «رئیس جمهور، معاونان رئیس جمهور، وزیران و کارمندان دولت نمی‌توانند بیش از یک شغل دولتی داشته باشند و داشتن هر نوع شغل دیگر در مؤسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت یا مؤسسات عمومی است و نمایندگی مجلس شورای اسلامی و وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی و نیز ریاست و مدیریت عامل یا عضویت در هیئت مدیره انواع مختلف شرکت های خصوصی، جز شرکت‌های تعاونی ادارات و مؤسسات برای آنان ممنوع است. سمت‌های آموزشی در دانشگاه ها و مؤسسات تحقیقاتی از این حکم مستثنی است.»

از آنجا که مشکل دوشغله بودن همیشه در جمهوری اسلامی وجود داشته، باعث شده که این اصل بیشترین تفسیر شورای نگهبان را به خود اختصاص دهد و چهارده بار از سوی این شورا تفسیر شود که در بسیاری از موارد درباره مغایرت شغل نمایندگی مجلس با دیگر شغل‌هاست.

نتیجه‌گیری

تفسیر قانون اساسی باعث زدودن ابهام از این قانون می‌شود و مقصود قانونگذار را به خوبی مشخص می‌کند. شورای نگهبان قانون اساسی نیز این وظیفه را سال‌هاست که بر عهده دارد و با دقت و رأی بالا در مواردی که درخواستی از سوی مسئولین صورت بگیرد، به تفسیر اصول قانون اساسی می‌پردازد، اما متأسفانه در چند سال اخیر به جایگاه قانونی شورای نگهبان در بحث تفسیر از سوی برخی مسئولین لطمه وارد شد و تفاسیر شخصی و دل‌بخواهی از قانون اساسی ملاک عمل قرار گرفت. به نظر دیدبان در این باره باید گفت که اگر تفاسیر شخصی و بدون ضابطه ملاک عمل مسئولین قرار بگیرد، قطعا تشتت و به‌ هم‌ ریختگی در فضای کشور به وجود می‌آمد و هیچ ملاک مشخصی برای تبعیت از قانون وجود نخواهد داشت، در صورتی که اگر به جایگاه و نظر شورای نگهبان تمکین شود،  قانون به صورت مشخص و واضح اجرا خواهد شد.