منشور حقوق شهروندی؛بیانیه ای سیاسی با کارکرد انتخاباتی/ فرمان تقنینی از اختیارات رهبری است نه رئیس جمهور

حسن بیارجمندی، کارشناس مسائل بین الملل، در واکنش به انتشار «منشور حقوق شهروندی» از سوی آقای روحانی، در یادداشتی اختصاصی به گلستان24، نوشت:

رییس جمهور روز دوشنبه در همایش «قانون اساسی و حقوق ملت» نتایجی از یک مطالعه در قوانین داخلی و اسناد بین المللی از حقوق شهروندی را با مقدمه ای متناقض بعد از حدود سه و نیم سال بصورت نوشته(مکتوب) منتشر کرد  که علی رغم بکار بردن عنوان خاصی برای آن در رسانه های گروهی؛در مورد ماهیت این مکتوب بلحاظ حقوقی، شک و تردید های فراوانی وجود دارد چراکه بنا به دلایلی که در ذیل بدان خواهیم پرداخت اولا مستقلا در مقام دعوی یا دفاع در هیچ مرجعی قابل استناد نیست ثانیا در حدود صلاحیت و اختیارات رئیس جمهور و بر طبق قانون اساسی تنظیم نشده است و لذا نمی توان حتی بر آن اطلاق یک سند رسمی نمود.

بلکه  می توان از آن به یک بیانیه سیاسی با کارکرد انتخاباتی یاد کرد که عنوان منشور حقوق شهروندی را فقط برای وزن دهی داخلی و خارجی آن یدک می کشد و البته نقد جدی حقوقی به ماهیت و مبانی آن وارد است که ما در این یادداشت به آن می پردازیم

اصلی ترین عنوانی که برای این نوشته (مکتوب )در سخنان رئیس جمهور، اخبار رسمی و متن آن مکررا بکار برده شده است ؛همین عنوان منشور است.حالا آنکه با عنایت به تعریف آن و به استناد قانون اساسی،اطلاق چنین عنوانی نه تنها صحیح نیست بلکه اساسا رئیس جمهور  چنین اختیار قانونی ندارد.

منشور در لغت به معنای فرمان است؛ فرمان حاکم و بعضی گویند به معنی فرمان حاکم در لطف و عنایت و بعبارتی دیگر حکم و فرمان امیر بصورت سرگشاده که  در ترکیب با حقوق شهروندی در اصطلاح به فرمان صادره از سوی مقام رسمی ذیصلاح اطلاق می شود که مشتمل بر لیست مهم ترین حقوق شهروندان یک کشور است که علنا به رسمیت شناخته شده است و در مقام استیفای حقوق یاد شده از سوی مشمولین آن قابل استناد و اعمال است.نمونه تاریخی و شناخته شده این فرمان ؛ منشور ماگنا کارتا است.

ضمن اینکه بر خلاف دیگر نظام های ریاستی که یکی از  عمده صلاحیت‌های عمده رئیس جمهور ، صدور فرمان‌های تقنینی است و رئیس جمهور قادر است در زمان ها و موارد خاص چنین فرمانی صادر کند_ که حکم «قانون» را دارد_ اما در نظام نیمه ریاستی و نیمه پارلمانی ایران،رئیس جمهور دارای چنین صلاحیتی نیست و استناد به اصول 134،121،113،56 قانون اساسی در مقدمه این مکتوب وارد نمی باشد چراکه اولا همچنانکه در سطور اول مقدمه این مکتوب بدون استناد مستقیم به اصل 56 و عنوان آن (ذیل فصل پنجم:حق حاکمیت ملت و قوای ناشی از آن)؛ با تحریف مادی و  معنوی ذیل آن با عبارت "این حق را از طریق  اصول قانون اساسی اعمال کرده؛ و به موجب اصول 113 و 121..." مبانی آن را بنا بر دلایل ذیل با خدشه جدی مواجه نموده است:

1. عبارت صحیح ذیل اصل 56 عبارت است از :"ملت‏ این‏ حق‏ خداداد را از طرقی‏ که‏ در اصول بعد می‏ آید اعمال‏ می‏ کند." و قریب ترین اصول بعدی مورد اشاره همین اصول تحت فصل پنجم(57_61) و از جمله مهمترین اصل آن ،اصل 57 قانون اساسی است که مقرر داشته است:" قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از ‎‎:

 قوه مقننه‏، قوه‏ مجریه‏ و قوه‏ قضائیه‏ که‏ زیر نظر ولایت‏ مطلقه‏ امر و امامت‏ امت‏ بر طبق‏ اصول‏ آینده‏ این‏ قانون‏ اعمال‏ می‏ گردند. این‏ قوا مستقل‏ از یکدیگرند." و خاصه راجع به قوه مجریه مقرر داشته است که:" ‎‎اعمال‏ قوه‏ مجریه‏ جز در اموری‏ که‏ در این‏ قانون مستقیما بر عهده‏ رهبری‏ گذارده‏ شده‏، از طریق‏ رئیس‏ جمهور و وزراء است‏."(اصل 60)

بنابراین ضمن اینکه اعمال چنین حق خدادادی از طریق قوای یاد شده  تحت نظارت رهبری(بعنوان شئونات اصلی ولایت مطلقه امر) اعمال می گردد؛بلکه به اقتضای آن منشا و چنین نظارتی به استناد بند 7اصل 110 تنظیم روابط قوای سه گانه و حل اختلاف ،تنها از سوی رهبری صورت می پذیرد و در این مورد خاص نیز که قوای سه گانه دخیل می باشند ؛ بدون همکاری و تنظیم قانونی چنین روابطی ،اعمال آن امکان پذیر نمی باشد

2. به استناد اصل‏ 113 :"پس‏ از مقام‏ رهبری‏ رئیس‏ جمهور عالیترین‏ مقام‏ رسمی‏ کشور است‏ و مسئولیت‏ اجرای قانون‏ اساسی‏ و ریاست‏ قوه‏ مجریه‏ را جز در اموری‏ که‏ مستقیماً به‏ رهبری‏ مربوط می‏ شود، بر عهده‏ دارد." و نیز بند 2 استفساریه شماره 47142/30/91 تاریخ 12/4/1391 اصل 113:" مسئولیت رئیس‌جمهور در اصل 113 شامل مواردی نمیشود که قانون اساسی تشخیص، برداشت، نوع و کیفیت اعمال اختیارات و وظایفی را به عهده ... مجلس شورای اسلامی، قوه قضائیه و هر مقام و دستگاه دیگری که قانون اساسی به آنها اختیار یا وظیفه‌ای محول نموده است.(1*)

بنابراین علاوه بر اینکه این اقدام مستلزم توسعه اختیارات رییس جمهور و دخالت در امور دیگر قواست بلکه بطور خاص در اموری که مستقیما به رهبری مربوط می شود ؛دخالت نموده است.

چراکه به استناد اصول 5 و57 و ذیل اصل 107( "رهبر منتخب‏ خبرگان‏، ولایت‏ امر و همه‏ مسئولیت‏ های ناشی‏ از آن‏ را بر عهده‏ خواهد داشت‏.") از یک سو و نظر به پیشینه صدور فرمان های تقنینی از جمله فرمان های 8ماده ای امام (2*) و فرمان 8ماده ای رهبر معظم انقلاب اسلامی به سران قوا درباره مبارزه با مفاسد اقتصادی (3*) ؛اساسا صدور فرمان تقنینی از اختیارات رهبری است و نه رئیس جمهور.

3. استناد به اصل‏ 121 راجع به سوگند رئیس‏ جمهور  می بایست مشتمل بر تمام اجزا اصلی این سوگند و در هماهنگی و سازگازی با هم؛ مورد اهتمام و توجه باشد و نباید استناد به جزیی از اجزای سوگند یاد شده منجر به نقض جزیی دیگر از اجزای اصلی آن همچون پاسداری از کلیت قانون اساسی و پرهیز از خودکامگی و...شود :

‎‎‎‎‎‎"من‏ به‏ عنوان‏ رئیس‏ جمهور در پیشگاه‏ قرآن‏ کریم‏ و  برابر ملت‏ ایران‏ به‏ خداوند قادر متعال‏ سوگند یاد می‏ کنم‏ که‏ پاسدار مذهب‏ رسمی‏ و نظام‏ جمهوری‏ اسلامی‏ و قانون‏ اساسی کشور باشم‏ و همه‏ استعداد و صلاحیت‏ خویش‏ را در راه‏ ایفای‏ مسئولیتهایی‏ که‏ بر عهده‏ گرفته‏ ام‏ به‏ کار گیرم‏ و خود را وقف‏ خدمت‏ به‏ مردم‏ و اعتلای‏ کشور، ترویج‏ دین‏ و اخلاق‏، پشتیبانی‏ از حق‏ و گسترش‏ عدالت‏ سازم‏ و از هر گونه‏ خودکامگی‏ بپرهیزم‏ و از آزادی‏ و حرمت‏ اشخاص‏ و حقوقی‏ که‏ قانون‏ اساسی‏ برای‏ ملت‏ شناخته‏ است‏ حمایت‏ کنم‏. در حراست‏ از مرزها و استقلال‏ سیاسی‏ و اقتصادی‏ و فرهنگی کشور از هیچ‏ اقدامی‏ دریغ نورزم‏ و ...

4. اما دیگر نقد بر مبانی این مکتوب، اعلام  "«منشور حقوق شهروندی» به‌مثابه برنامه و خط‌مشی دولت برای رعایت و پیشبرد حقوق اساسی ملت ایران " به استناد اصل 134 قانون اساسی است که علاوه بر اینکه در تعارض با مبانی پیشین ناظر بر منشور بودن این مکتوب و نافی آن است بلکه با سوگند موضوع اصل 121 و کارکرد مورد انتظار از یک منشور حقوق شهروندی در تعارض است. چراکه:

اولا در این مکتوب ادعا شده است که " این منشور با هدف استیفا و ارتقای حقوق شهروندی و به‌منظور تدوین «برنامه و خط‌مشی دولت » ، موضوع اصل 134 ، تنظیم شده " است حال آنکه براساس اصل 134 :"ریاست هیأت وزیران با رییس جمهور است ...و با همکاری وزیران، برنامه و خط ‏مشی دولت را  تعیین و قوانین را اجرا می‌کند." حال آنکه این مکتوب به مثابه متنی مشتمل بر مفاد گردآوری شده  نه برنامه و نه خط مشی تلقی می شود و اساسا خط مشی بعنوان یک قاعده کلی آنهم در چنین سطحی که اصل 134پیش بینی نموده است؛ نمی تواند با قانون اساسی و دیگر قوانین عادی در تعارض باشد.

 ثانیا با عنایت به اصل 121 خط و مشی اصلی دولت در زمینه حقوق شهروندی فصل سوم قانون اساسی(حقوق ملت_19تا 42) و دیگر تعهدات در قوانین عادی مبتنی بر قانون اساسی است و فراتر از آن هیچ گونه تعهدی ندارد. بنابراین این قانون اساسی است که خط مشی سایر قوانین و مقررات است. چون همه موظف هستیم که فعالیت‌ها و اقدامات خود را در چارچوب آن انجام دهیم اما براساس بخشی از مبانی این منشور مقرر داشته است که:" شامل مجموعه‌ای از حقوق شهروندی است که یا در  منابع نظام حقوقی ایران   شناسایی‌شده‌اند و یا دولت برای شناسایی، ایجاد، تحقق و اجرای آن‌ها از طریق اصلاح و توسعه  نظام حقوقی و تدوین و پیگیری تصویب  لوایح قانونی یا  هرگونه تدبیر یا اقدام قانونی لازم تلاش جدی و فراگیر خود را معمول خواهد داشت."

 و جالب تر اینکه در ادامه برای این اصلاح و توسعه نظام حقوقی و تدوین و پیگیری تصویب لوایح قانونی علاوه بر  همکاری سایر قوا و نهادها :" مشارکت مردم، تشکل‌ها، اتحادیه‌های صنفی، سازمان‌های مردم‌نهاد و بخش خصوصی" را ضروری دانسته اند که این یک شیوه مرسوم در روند قانونگذاری و مسئولیت خطیر اجرای قانون نیست و گویی بطور ضمنی تبدیل شدن این موضوع را به یک مطالبه اجتماعی_سیاسی آنهم در بستر نهادهای صنفی و مدنی همسو(جنبش های مدنی) در ماه های پیش رو (انتخابات)از لوازم آن می دانند. این در حالی است که بر طبق اصل 122 :" رییس جمهور در حدود اختیارات و وظایفی که به موجب قانون اساسی و یا قوانین عادی به عهده‏ دارد در برابر ملت و رهبر و مجلس شورای اسلامی مسئول است" و نه فراتر از قانون اساسی و قوانین عادی.

 و در آخر نیز شاخص مبهم  نظام حقوقی را تعمدا بجای موازین اسلامی و اصول قانون اساسی بعنوان شاخصی جهت اینکه :" مواد مختلف این منشور باید در هماهنگی و سازگاری با یکدیگر و در چارچوب نظام حقوقی موجود تفسیر و اجرا شود و نباید موجب کاهش حقوق شهروندان ایرانی و حقوق اتباع سایرکشورها که در قوانین و یا تعهدات بین‌المللی کشور شناسایی‌شده است، گردد." وضع نموده اند که خود جای تامل بسیار دارد.